如何在規(guī)模集中與風險可控、釋放活力與強化監(jiān)管之間有機協(xié)調，是決定以農村土地流轉為基礎的農村土地改革成敗關鍵?！督洕鷧⒖紙蟆酚浾呓诓稍L發(fā)現，一些地區(qū)在土地流轉中存在租期不確定“非糧化”蔓延、機制不順暢等問題，亟待解決。

流轉租期不確定規(guī)模效應受影響

在全國各地總共流轉7萬畝土地種植蔬菜的星廣地農業(yè)公司總經理李梅珍，近年來一直在為土體承包期而擔憂。李梅珍告訴《經濟參考報》記者，由 于 大 部 分 流 轉 的 土 地 都 是 農 民1988年第二輪聯產承包簽訂的承包協(xié)議，30年承包期限到現在僅剩5年，村民承包到期后政策的不確定性，給企業(yè)投入與生產帶來很多風險。

李梅珍說，蔬菜產業(yè)前期投入大、回報周期長，前期僅土壤改良、基礎建設等每畝菜地就要投入1.5萬元，基本前三年都是虧本，后面才能逐漸盈利。若2018年承包到期后政策發(fā)生變化，農民拒絕將土地流轉給企業(yè)生產，企業(yè)可就虧大了，“目前，我們即便希望繼續(xù)擴大蔬菜種植規(guī)模，也不敢再流轉土地”。

除土地承包30年期限瓶頸外，農民不愿長期流轉也是制約土地發(fā)揮規(guī)模效應的重要因素。流轉5000多畝土地種水稻的武漢利梓農機合作社社長繆斌說，武漢郊區(qū)一些區(qū)域2008年土地流轉租金每畝僅150元，到2010年就翻一番達300元。很多農戶預期土地租金還會大幅上漲，因此情愿土地撂荒不愿流轉，或者流轉合同只簽兩年到五年，“短期出租，合作社肯定不敢投入，因此難以產生規(guī)模效應，這也是為何近年種糧大戶數量在減少”。

“非糧”勢頭蔓延埋下重重隱憂

土地流轉“非糧化”，已成為各地土地改革中普遍面臨的挑戰(zhàn)。

由于種糧經濟回報低，致使土地承包者偏愛土地流轉“非糧化”。安徽省固鎮(zhèn)縣統(tǒng)計顯示，土地流轉土地上百畝的合作社或大戶，基本上都是種植甜葉菊、蔬菜、花生等非糧作物。

土地大面積種植經濟作物埋下重重憂患?？姳笳f，首先，規(guī)模種植畝產原本比個人精耕細作畝產低，因此大面積土地流轉不種糧食，肯定會影響糧食產量;其次，有企業(yè)或承包戶流轉土地用來種西瓜、種苗木、種葡萄，使用地膜、遺留樹根等對田地土質和肥力都有較大損害;最后，有的工商資本流轉土地后，簡單投入平整種樹或經果，目的在于申請項目補貼資金、作為貸款地抵押物或等征地補償。

遏制土地“非糧化”流轉后期監(jiān)管難度大。武漢市農村經管局相關負責人介紹說，由于基層對土地流轉后用途缺乏有效監(jiān)管，導致部分業(yè)主無視合同條款、不按項目規(guī)劃實施產業(yè)開發(fā)，甚至隨意改變土地農業(yè)用途，對耕地造成永久性破壞。

三重機制不暢加大流轉風險

華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心賀雪峰、武漢市農業(yè)局經管局土地承包管理科科長王文才、武漢市黃陂區(qū)六指街辦事處副主任林洪等專家學者和基層干部介紹說，目前我國土地流轉中還存在機制不健全的問題，亟待引起重視。

一是土地流轉風險防控機制有待完善。除土地流轉“非糧化”外，部分業(yè)主(受讓方)大面積流轉土地不是真正的從事農業(yè)生產，而是以此作為貸款抵押物，將貸款資金用于商業(yè)或者民間高利貸，因目前以農資抵押貸款機制還不健全，存在巨大風險，對土地流轉容易帶來較大負面沖擊。

二是土地流轉價格發(fā)現機制尚未形成，目前，土地流轉評估體系還未建立，土地流轉信息不對稱，土地流轉的“招拍掛”制度也尚未得到很好的推廣。

三是土地確權工作缺乏全盤規(guī)劃極易形成浪費。當前農村地區(qū)一方面土地確權步伐緩慢，僅土地承包經營權、集體林權基本完成了確權工作，“四荒地”使用權、養(yǎng)殖水面承包經營權等確權工作尚未完成;農村集體土地所有權、農村集體建設用地、農村宅基地使用權的確權和房屋所有權的登記工作剛剛起步。