“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。”昨天，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出的推進城鎮(zhèn)化的六項主要任務中，將推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為首要任務。

□六大任務

1 全面放開小城市落戶

推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。主要任務是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。要發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系，強化城市間專業(yè)化分工協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序開放中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅持自愿、分類、有序。

2 耕地紅線一定要守住

提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。要按照嚴守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當增加生活用地特別是居住用地，切實保護耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進土地制度改革。

3 逐步建地方主體稅種

建立多元可持續(xù)的資金保障機制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制。

建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進政策性金融機構(gòu)改革。鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

4 均衡中西部東北地區(qū)

優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。全國主體功能區(qū)規(guī)劃對城鎮(zhèn)化總體布局做了安排，提出了“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，要一張藍圖繪到底。要在中西部和東北有條件的地區(qū)，依靠市場力量和國家規(guī)劃引導，逐步發(fā)展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區(qū)發(fā)展的重要增長極?？茖W設置開發(fā)強度，盡快把每個城市特別是特大城市開發(fā)邊界劃定，把城市放在大自然中，把綠水青山保留給城市居民。

5 望山見水記得住鄉(xiāng)愁

提高城鎮(zhèn)建設水平。城市建設水平是城市生命力所在。城鎮(zhèn)建設，要實事求是確定城市定位，科學規(guī)劃和務實行動，避免走彎路;要依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁;要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈;要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個細節(jié)中。要加強建筑質(zhì)量管理制度建設。在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹、不填湖、少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。

6 首對管理干部提要求

加強對城鎮(zhèn)化的管理。要制定實施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，加強重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各地區(qū)要研究提出符合實際的推進城鎮(zhèn)化發(fā)展意見。培養(yǎng)一批專家型的城市管理干部，用科學態(tài)度、先進理念、專業(yè)知識建設和管理城市。建立空間規(guī)劃體系，推進規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作。城市規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。城市規(guī)劃要保持連續(xù)性。

□解讀

以人為本

人的城鎮(zhèn)化可推動創(chuàng)新

如果說新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，過去很大程度上依賴“土地紅利”的中國經(jīng)濟增長模式也將發(fā)生根本變化。分析人士認為，“人的城鎮(zhèn)化”通過人的聚集，實現(xiàn)知識的聚集，從而推動創(chuàng)新和提高生產(chǎn)率。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉說，國際經(jīng)驗教訓表明，在人口紅利消失之后，迅速實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式從投入依賴型向生產(chǎn)率提高型轉(zhuǎn)變，核心是加快創(chuàng)新步伐，提高全要素生產(chǎn)率。而城市化產(chǎn)生的創(chuàng)意集聚效應和資源集約使用等優(yōu)勢，無疑是全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉。

中歐國際工商學院經(jīng)濟學與金融學教授許小年認為，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別在于聚集程度，在人口密集的城鎮(zhèn)中，可以產(chǎn)生多種效應，包括規(guī)模經(jīng)濟效應、社會分工效應、節(jié)省交易成本、技術溢出效應、啟發(fā)和激發(fā)創(chuàng)新等。

戶籍破冰

農(nóng)民市民化廢身份等級

在城鎮(zhèn)化問題上，一個基本的共識是：一個存在戶籍界限，并且在戶籍下面又衍生出五花八門不平等福利待遇的城鎮(zhèn)化，不是真正的城鎮(zhèn)化。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，去年我國城鎮(zhèn)化率剛超過50%，實際戶籍人口城鎮(zhèn)化還只有35%左右。中國新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)上不是一個經(jīng)濟問題，而是一個改革問題，通過推動包括戶籍在內(nèi)的一系列配套改革，實現(xiàn)農(nóng)民的真正市民化。城鎮(zhèn)化要解決的，不僅僅是農(nóng)民進入城市，成為市民，更是打破這種身份的嚴格界限，廢除身份等級，使中國社會從一個傳統(tǒng)社會進入現(xiàn)代社會。

中國社科院人口與勞動經(jīng)濟研究所所長蔡昉認為，沒有城市戶籍、未能均等地獲得相應基本公共服務的農(nóng)民工，已經(jīng)是城鎮(zhèn)就業(yè)的主體。作為勞動力供給主體的農(nóng)民工，尚未能夠充分享受基本公共服務，一旦撤離勞動力市場，必然給中國經(jīng)濟整體帶來風險，甚至誘發(fā)社會風險。

土地利用

調(diào)用地結(jié)構(gòu)盤活閑置地

浙江大學公共政策研究院研究員楊遴杰表示，目前城鎮(zhèn)建設用地中，5%是閑置的，40%是低效利用的，存量土地利用效率不高。城鎮(zhèn)化不一定要靠攤大餅，不需利用新增建設用地發(fā)展城鎮(zhèn)化。盤活存量完全足夠城鎮(zhèn)化發(fā)展用地。在這樣的情況下，如果還占用耕地，就是一種犯罪。

楊遴杰說，已經(jīng)是建設用地的土地，從結(jié)構(gòu)空間上去調(diào)整提高利用率，這是全世界共同的觀點。過去，很多地方過多地將土地用于工業(yè)，低效招商引資，做形象工程做得太多。

楊遴杰稱，盤活城鎮(zhèn)建設用地中低效的存量用地，關鍵是增值的收益如何在政府和原來的使用者間分配。以前政府只給固定補償，導致原有使用者抵觸，該換一種思路疏導，讓原來的使用者主動參與盤活的過程。

城市布局

打造城市群解人口壓力

經(jīng)濟學者馬光遠表示，中國城鎮(zhèn)化路徑選擇，一定要摒棄烏托邦的幻想，搞小城鎮(zhèn)，而應圍繞大城市中心城市打造城市群，形成10個全國性的，20個區(qū)域性的真正的城市群，使得這些城市群可以容納65%以上的人口，70%的GDP規(guī)模。

馬光遠說，人為發(fā)展小城市只會造成土地浪費，人為控制大城市也很愚蠢，只有城市群才有緩解大城市壓力的功能。大城市聚集了資源、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)，不圍繞大城市打造城市圈，卻希望進城農(nóng)民到?jīng)]有產(chǎn)業(yè)、沒有資源、沒有就業(yè)的小城市去，這是緣木求魚。人為控制大城市規(guī)模，事實證明，根本就是失敗的。

特大城市、大城市的人口、環(huán)境壓力無法控制，只能疏散。馬光遠介紹，日本圍繞大城市形成城市群后，大城市、特大城市的人口不僅沒有劇增，反而保持基本穩(wěn)定，甚至中心城人口還有減少，周圍的城市承接了人口和產(chǎn)業(yè)，真正形成了“城市一體化”。上海周邊的長三角基本已經(jīng)形成了這種格局。

資金保障

地方主稅種有多重方案

針對會議中提出的要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌分析，目前有幾種選擇方案，可以擇一作為新的地方主體稅種?，F(xiàn)在企業(yè)所得稅大體是按中央60%、地方40%分配。2012年企業(yè)所得稅實現(xiàn)收入19653.56億元，同比增長17.2%，企業(yè)所得稅收入占稅收總收入的比重為19.5%。如果將企業(yè)所得稅全部或大部分劃歸地方，自然可以成為新的地方主體稅種。

根據(jù)三中全會決定明確提出要“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”的要求，可以對房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅四大相關稅種共同改革，統(tǒng)一為新的房地產(chǎn)稅。不過，這些應建立在先立法的基礎上，明確房地產(chǎn)稅對住宅征稅的稅率和范圍，使得其能承擔起作為新的地方主體稅種的責任。

另外，現(xiàn)在也有觀點認為可將作為100%中央稅的消費稅和車輛購置稅，全部改為地方稅，這也是一種值得研討的選擇方案。