為貫徹新一屆政府的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、進一步釋放農(nóng)村土地，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)中提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。按照決定的精神引申理解，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地上建造的房屋存在“轉(zhuǎn)正”的可能性，因此小產(chǎn)權(quán)房合法化的說法一時甚囂塵上。而隨后，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》(下稱《通知》)對這種說法叫停。

前述兩個政策從字面意思上看存在矛盾。比如，對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，按照《決定》的提法，是允許進行市場交易的，那么公眾自然會認為，只要建設(shè)其上的房屋符合規(guī)劃和用途管制，就是合法可交易的;而《通知》中則要求“農(nóng)村集體土地不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)”，明令禁止集體土地上的房屋建設(shè)和銷售。為什么會出現(xiàn)這種情況?筆者分析，是社會上對于小產(chǎn)權(quán)房的理解存在差異導(dǎo)致的。

顧名思義，通常說的小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由房管部門而是由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)，所以叫做“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”或“小產(chǎn)權(quán)房”。但我國沒有相關(guān)法律法規(guī)對“小產(chǎn)權(quán)房”作出過明確界定，因此不同部門、不同級別的政府按照各自的理解出臺相關(guān)的政策，自然容易出現(xiàn)分歧。

筆者認為，《決定》與《通知》并不矛盾，應(yīng)該理性地認識并清楚界定小產(chǎn)權(quán)房的概念后，再進行討論。

小產(chǎn)權(quán)房的根本成因是土地為集體所有，但集體土地其實也是有不同種類的。如同國有土地有居住用地、商業(yè)用地、工業(yè)用地和市政用地等不同性質(zhì)一樣，集體土地也分為集體建設(shè)用地、耕地、林地等，其中集體建設(shè)用地又可進一步細分為宅基地、村莊道路、公共配套以及村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等。

根據(jù)村集體土地的性質(zhì)，可以將小產(chǎn)權(quán)房分為兩類：

一是村集體建設(shè)用地上的住宅。這類房屋大部分是村莊改造、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村社區(qū)化管理的產(chǎn)物，屬于符合規(guī)劃、符合政策，甚至有相關(guān)手續(xù)的房屋。在舊村改造過程中，一般會對農(nóng)村居民點的土地進行集約利用，新建村民集中居住區(qū)、就地上樓，提高用地效率，改善村居環(huán)境。如，北京市平谷區(qū)掛甲峪村是北京市最早進行舊村改造的試點村莊，70多戶村民搬進占地僅121畝的新村，搬離的舊村原占地面積302畝，這樣一來，騰退出的181畝土地可用于修建人工湖和民俗游旅舍以發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟。在舊村改造中新建的村民集中居住區(qū)就是完全合法合規(guī)的村集體建設(shè)用地上的住宅。

對于第一類住宅，不應(yīng)機械套用《通知》的規(guī)定，不允許其建設(shè)和銷售。深圳市在2010年對1999年以前歷史遺留違法建筑的處理中，就為這類房屋頒發(fā)了“綠本”—未繳納土地出讓金的特殊房本，承認其合法性(但在流通市場上與商品房還是有區(qū)別的)。

另一類就是非建設(shè)用地的村集體土地上的房屋。這類房屋直接建設(shè)在耕地上，不符合規(guī)劃、有的甚至沒有任何建設(shè)手續(xù)。2012年，北京市認定了83個小產(chǎn)權(quán)房項目，涉及土地面積5000畝，總建筑面積約381萬平方米，分布在昌平、房山、懷柔、通州、延慶、大興、門頭溝、密云8個區(qū)縣。北京市對這83個小產(chǎn)權(quán)房項目進行了清理，昌平區(qū)南口鎮(zhèn)虎峪村虎峪自然風(fēng)景區(qū)內(nèi)的“小產(chǎn)權(quán)別墅”已經(jīng)拆除。

建設(shè)在村集體非建設(shè)用地上的房屋是典型的小產(chǎn)權(quán)房，同時還是違章建筑，為何卻屢禁不止呢?應(yīng)該看到，村民、開發(fā)商、購房者從小產(chǎn)權(quán)房的交易中各自獲益，構(gòu)成穩(wěn)定的利益聯(lián)盟，在政策缺少針對性或者執(zhí)行力比較弱的地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房的困境難以破解，甚至演變成“誰強悍，誰獲益”的邏輯。

對于不同屬性和成因的小產(chǎn)權(quán)房，管理部門應(yīng)明確界定并區(qū)別對待，出臺更具針對性的政策，并采取不同的處置方式。在具體的操作上，中央應(yīng)該賦予地方更大的權(quán)限，以增強政策的可操作性，提高小產(chǎn)權(quán)房的處置效率和效果。