《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》透露出的農(nóng)村土地改革方案令人振奮。該方案在總結(jié)近年來各地的土改試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上，提出的諸多改革意見更為激進(jìn)，甚至不少內(nèi)容突破了現(xiàn)行法律界限。

近年來全國已有成都、重慶、廣州等多個(gè)城市開始探索農(nóng)村集體土地入市。例如佛山的“三舊”改造，北京的50個(gè)“城中村”改造，成都的災(zāi)后重建和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試驗(yàn)等，都在一定范圍內(nèi)允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，從而突破了現(xiàn)行法律、制度的限制，也為下一步在更大范圍和更深層次推進(jìn)改革提供了借鑒。

十八屆三中全會在總結(jié)這些地區(qū)土改試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出了全面性的土改指導(dǎo)方案。方案確定了農(nóng)村土改的目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并提出了以下改革的方向。

第一，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地今后在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這不僅明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓的多種方式，也突出強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地享有平等權(quán)益的主要內(nèi)容，這無疑與上屆三中全會的相關(guān)規(guī)定相比有明顯進(jìn)步，也必將推動各地為了自身利益的訴求，積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地入市的實(shí)現(xiàn)方式及路徑，倒逼現(xiàn)有土地管理法的修改。

第二，出于政策穩(wěn)妥性考慮，方案雖然沒有談到農(nóng)村集體農(nóng)用地、集體非經(jīng)營性建設(shè)用地（主要是農(nóng)村宅基地）入市，表明它們的入市也仍將遵行現(xiàn)有的規(guī)定，但是方案壓縮了過去政府占用集體土地的空間，也賦予了權(quán)利人更多的權(quán)益。

方案還提出要賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，還要保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這無疑突破了上屆三中全會的有關(guān)規(guī)定和現(xiàn)行的法規(guī)，賦予了農(nóng)戶承包地及宅基地更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。這對于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入以及激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展等多方面都將產(chǎn)生十分積極的作用。

農(nóng)民可以利用承包地和宅基地抵押、擔(dān)保權(quán)益擴(kuò)大融資渠道，從而有利于自身的資本積累，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)民投資、消費(fèi)的熱情也有望被激活。現(xiàn)行農(nóng)戶宅基地轉(zhuǎn)讓范圍的拓寬也將有助于實(shí)現(xiàn)宅基地的有償退出，這不僅提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還為城市和農(nóng)村人口和資本的雙向流動創(chuàng)造了條件，有利于提高農(nóng)村土地以及資本的利用效率。

第三，目前農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，但集體產(chǎn)權(quán)容易虛置，也就難以抵制各利益集團(tuán)利用“國家或集體”的名義侵犯農(nóng)民個(gè)人土地所有權(quán)。方案提出，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，則有利于這一問題的解決。農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)為股份形式后，就實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)由集體共同所有轉(zhuǎn)為按所有者人數(shù)實(shí)行人人持股所有。而產(chǎn)權(quán)的明晰有利于保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，也更有利于提高集體經(jīng)濟(jì)活動的效率，激勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)。

此外，方案還提出要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。這有利于農(nóng)村集體及個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)在流轉(zhuǎn)過程中實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化。

當(dāng)然，農(nóng)村土改推進(jìn)過程也不可能突飛猛進(jìn)。首先農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前首先需要確定產(chǎn)權(quán)，而這需要一個(gè)不短的時(shí)間。全國范圍內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)營性土地的使用權(quán)確權(quán)在2014年底基本完成，宅基地確權(quán)則要等到2015年，農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)難度最大，預(yù)計(jì)到2016年才能基本完成。其次，為確保農(nóng)村集體土地入市過程中的公平、公正，還需要強(qiáng)化村民自治組織的建設(shè)以及民主的監(jiān)督。第三，農(nóng)村土改也不能是單兵突進(jìn)的過程，只有農(nóng)民具有了較好的社會保障水平，城鄉(xiāng)戶籍二元制取消，作為目前保障農(nóng)民基本生存權(quán)的宅基地轉(zhuǎn)讓才可能較大規(guī)模推進(jìn)。