日前，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)和《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》(征求意見稿)出爐。

文件甫一發(fā)布，旋即引起各方爭(zhēng)議。乘客、司機(jī)、企業(yè)、專家各方觀點(diǎn)交鋒。改革，改到深處是利益。面對(duì)各方爭(zhēng)論，改革的推進(jìn)需要更廣闊的視野、更高超的智慧，更專業(yè)的精神，更堅(jiān)定的勇氣。

傳統(tǒng)模式與新模式的利益之爭(zhēng)

長(zhǎng)期以來，出租汽車行業(yè)積累了一些突出問題，出租汽車經(jīng)營(yíng)權(quán)不夠清晰，發(fā)展體制機(jī)制不活，缺乏主動(dòng)改革動(dòng)力，駕駛員負(fù)擔(dān)重，乘客滿意度不高，已經(jīng)成為行業(yè)發(fā)展的“痛點(diǎn)”。隨著移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)快速進(jìn)入出租汽車行業(yè)，導(dǎo)致新舊矛盾交織，利益關(guān)系碰撞，深化出租汽車行業(yè)改革勢(shì)在必行。

這是一項(xiàng)必須從國(guó)情出發(fā)的改革。

據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，整個(gè)北美出租車超過5000輛的城市只有三個(gè)城市，反觀中國(guó)，現(xiàn)在每天出租車出行超過一億人次，一年是406億人次。中國(guó)的出租車出行中，相當(dāng)一部分是解決通勤問題。“有的國(guó)家出租車總量很少，改革成本很低。但中國(guó)試錯(cuò)的代價(jià)將是巨大的。”在上海三亦城市規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司教授徐康明看來，改革必須要平衡好利益關(guān)系，科學(xué)審慎推進(jìn)。

然而，利益的平衡談何容易。

梳理近來各方意見，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于新舊模式之爭(zhēng)。

一是數(shù)量管控之爭(zhēng)。此次征求意見稿對(duì)出租車明確了數(shù)量調(diào)控的思路，引發(fā)各方爭(zhēng)論。

反對(duì)的聲音認(rèn)為，應(yīng)實(shí)現(xiàn)出租車市場(chǎng)化資源配置。長(zhǎng)期以來，國(guó)家對(duì)出租車行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)及總量控制制度。出租車行業(yè)飽受詬病，被指為“壟斷行業(yè)”。若是要增加新車數(shù)量，時(shí)常引起“動(dòng)蕩”和“不安”，而新業(yè)態(tài)的興起已大大沖擊舊有的利益格局，數(shù)量管控已不合時(shí)宜。部分專家也提出，需要多少輛出租車，不是哪個(gè)部門說了算，應(yīng)該由市場(chǎng)說了算，當(dāng)司機(jī)賺不到錢了，就說明市場(chǎng)已經(jīng)飽和了。

然而，北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚則認(rèn)為，政府對(duì)巡游車管控主要是因?yàn)樗牧鲃?dòng)性，乘客不可識(shí)別性，造成乘客和駕駛員之間的信息不對(duì)稱，進(jìn)行嚴(yán)格管制才能夠保證它的服務(wù)品質(zhì)。

以美國(guó)為例，20世紀(jì)80年代，有20多個(gè)城市對(duì)出租汽車解除管制，車輛數(shù)量增加了，但是價(jià)格普遍上漲，服務(wù)質(zhì)量下降，拒載不斷增多。1993年后，西雅圖等十多座城市又恢復(fù)了數(shù)量管制。

交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司副司長(zhǎng)徐文強(qiáng)認(rèn)為，我國(guó)出租汽車以巡游服務(wù)方式為主，載客量小，空駛率高，大量占用了有限的城市道路資源。尤其是大型城市普遍存在交通擁堵的情況下，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展最節(jié)約使用有限道路空間、最經(jīng)濟(jì)高效的交通工具。如果不對(duì)出租汽車數(shù)量進(jìn)行管制，可能會(huì)加劇擁堵，最終損害公眾利益。

二是車輛性質(zhì)是否定為“營(yíng)運(yùn)車輛”之爭(zhēng)。車輛性質(zhì)是改革的關(guān)鍵問題。此次《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)第十二條明確了從事網(wǎng)約車的車輛需符合的條件，其中包括“車輛使用性質(zhì)登記為出租客運(yùn)”。

反對(duì)聲音則提出，營(yíng)運(yùn)車輛需遵循現(xiàn)行《機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)》，營(yíng)運(yùn)車輛報(bào)廢年限為8年。目前相當(dāng)一部分專車是私家車，而且是閑時(shí)利用，8年報(bào)廢制度等于變相阻止私家車進(jìn)入專車領(lǐng)域。因此，部分專家建議，面對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”的大勢(shì)，應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)的思維定義一種新的車輛性質(zhì)，界于“營(yíng)運(yùn)車輛”與“私家車”之間，或可單獨(dú)定性為“網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車輛”，對(duì)它的資質(zhì)要求、與平臺(tái)的掛靠關(guān)系都應(yīng)以新思維去認(rèn)真考量。

“監(jiān)管的重中之重是保障乘客的運(yùn)輸安全以及相關(guān)權(quán)益。營(yíng)運(yùn)車輛的要求要高于非營(yíng)運(yùn)車輛。”參與征求意見起草的交通運(yùn)輸部公路交通發(fā)展研究中心副主任王浩指出，這是一個(gè)底線，司機(jī)以贏利為目的本身就是一種營(yíng)運(yùn)行為，需要在車輛、駕駛員、安全和服務(wù)等方面有高于非營(yíng)運(yùn)車輛的標(biāo)準(zhǔn)和要求，能夠防止人員和車輛“帶病”上路，這也是保障乘客利益的必需。

三是管車、管人還是管平臺(tái)之爭(zhēng)。此次《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)對(duì)網(wǎng)約車的車輛及駕駛員明確了具體準(zhǔn)入條件。

反對(duì)聲音認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)最大的優(yōu)勢(shì)就是調(diào)動(dòng)所有社會(huì)資源，但現(xiàn)在只能在相關(guān)部門批準(zhǔn)許可的車輛和司機(jī)中進(jìn)行選擇，這樣的管理思路恰恰是把網(wǎng)約車的優(yōu)勢(shì)給丟棄了。應(yīng)由政府制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)將審查車輛和司機(jī)資質(zhì)的權(quán)力下放給專車公司。政府重點(diǎn)負(fù)責(zé)平臺(tái)監(jiān)管，專車公司應(yīng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

但是，也有專家認(rèn)為，由于“專車”提供客運(yùn)服務(wù)，管理部門對(duì)于經(jīng)營(yíng)者、車輛和駕駛員提出相應(yīng)的要求，實(shí)施行政許可無(wú)可厚非。另外，由于一些平臺(tái)企業(yè)對(duì)駕駛員資質(zhì)把關(guān)不嚴(yán)，存在不良記錄的人員也進(jìn)入駕駛員行列。行業(yè)管理部門從維護(hù)公共利益角度出發(fā)，對(duì)駕駛員和車輛進(jìn)行管理十分必要。

四是許可層級(jí)之爭(zhēng)。此次《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》(征求意見稿)第六條對(duì)網(wǎng)約車申請(qǐng)條件進(jìn)行了明確，強(qiáng)調(diào)“向相應(yīng)的設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)”。

反對(duì)聲音則認(rèn)為，實(shí)行許可制與當(dāng)下“簡(jiǎn)政放權(quán)”、不新設(shè)行政許可的施政方針相悖。尤其，很多專車平臺(tái)是跨區(qū)域的，如果都要到設(shè)區(qū)的市級(jí)或者縣級(jí)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?jiān)S可，是難以做到的，且增加了政府部門尋租的空間。經(jīng)營(yíng)車輛應(yīng)進(jìn)行政府備案，而不是審批。應(yīng)該進(jìn)一步突出讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順則指出，兩個(gè)征求意見稿符合《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，把“專車”明確為出租車的一種新形態(tài)肯定了專車的合法地位。交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭認(rèn)為，出租汽車經(jīng)營(yíng)是地方政府市、縣的事權(quán)，不是中央、省級(jí)政府的事權(quán)，且出租汽車經(jīng)營(yíng)具有地域性特征，經(jīng)營(yíng)者在當(dāng)?shù)乇仨氂蟹?wù)機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)備。

公司、司機(jī)、乘客的利益之辯

這是一項(xiàng)必須兼顧各方利益的改革。

在很多傳統(tǒng)出租車企業(yè)和司機(jī)之間，“份子錢”是利益矛盾的集合。據(jù)粗略測(cè)算，北京出租車的份子錢5175元，包含了油補(bǔ)1325元、駕駛員“五險(xiǎn)”930元、出租司機(jī)工資補(bǔ)貼545元，出租車折舊、裸車費(fèi)及營(yíng)運(yùn)手續(xù)1200元，這幾項(xiàng)加起來將近4000元。此外，還包括大修、安全基金管理費(fèi)等。

從事多年出租車行業(yè)的北京的哥郭京說：“有了專車，我的收入從每月7000元降至目前的5500元，以前一般工作10小時(shí)，現(xiàn)在要保持收入只能加長(zhǎng)營(yíng)運(yùn)時(shí)間，每天干到13個(gè)小時(shí)。現(xiàn)在滴滴順風(fēng)車平均每公里不到1塊錢，這種價(jià)格已經(jīng)造成了惡性競(jìng)爭(zhēng)。我們希望這個(gè)平臺(tái)能夠調(diào)整一下，份子錢調(diào)整一下，讓我們心態(tài)能夠更平和。”對(duì)于未來改革，郭京充滿期待。

此次征求意見稿提出了“合理確定出租汽車承包費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或定額任務(wù)”“根據(jù)經(jīng)營(yíng)成本、運(yùn)價(jià)變化等因素實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”等規(guī)定。“改革方案里面提出了一系列措施，首先要求各個(gè)地方取消有償使用費(fèi)，這部分費(fèi)用如果減掉，就可以減輕出租車經(jīng)營(yíng)者和駕駛員的負(fù)擔(dān)。”交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司巡視員徐亞華說。

對(duì)傳統(tǒng)模式進(jìn)行改革的同時(shí)，如何探索新業(yè)態(tài)的利益分配模式擺在面前。

“公司給司機(jī)的待遇很豐厚，這吸引不少司機(jī)進(jìn)駐到專車平臺(tái)。”北京專車司機(jī)王曉峰介紹，從早7點(diǎn)到晚11點(diǎn)這段高峰時(shí)間段里，公司會(huì)給每個(gè)司機(jī)發(fā)放優(yōu)厚的補(bǔ)貼，封頂是120元，其中專車公司和勞務(wù)公司各抽取10%，剩下的80%就是司機(jī)獲得。

但是，隨著專車企業(yè)補(bǔ)貼的減少，部分專車司機(jī)收入也出現(xiàn)了下降。有專車駕駛員表示，如果沒有每單給駕駛員的倍數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)一定是賠錢的，因?yàn)轳{駛員根本完不成叫車平臺(tái)設(shè)定的流水紅線，想完成流水紅線需要超負(fù)荷工作;或者自己刷單做虛假交易。目前，專車企業(yè)與駕駛員之間的勞務(wù)關(guān)系問題，也是之前美國(guó)遇到的爭(zhēng)議最大的問題。此次征求意見稿要求，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)與接入的駕駛員簽訂勞動(dòng)合同。

但有部分專家認(rèn)為，這意味著專車司機(jī)必須成為專車平臺(tái)的正式員工，這違反大多數(shù)專車司機(jī)兼職的初衷。為了保障各自的權(quán)益，平臺(tái)和司機(jī)雙方簽署經(jīng)營(yíng)合同是必要的，但同時(shí)應(yīng)該允許雙方簽署勞務(wù)合同，而不是勞動(dòng)合同。

改革，最終要讓百姓有更多獲得感。

專車帶來出行便利的同時(shí)，如何給乘客更好的保障擺在面前。

部分專家提出，專車正受到熱烈追逐，但如果形成壟斷后，會(huì)不會(huì)綁架駕駛員和乘客?今年七、八月份開始，北京、上海等地很多市民發(fā)現(xiàn)原本廉價(jià)的“專車”一夜之間“變臉”，推出“動(dòng)態(tài)加價(jià)”機(jī)制。在一些惡劣天氣情況、高峰時(shí)段“坐地起價(jià)”，“動(dòng)態(tài)加價(jià)”金額最高時(shí)候是傳統(tǒng)出租車的5倍之多。

此外，如果專車發(fā)生交通事故，責(zé)任誰(shuí)來承擔(dān)?本月15日，由滴滴“專車”司機(jī)與電動(dòng)自行車交通事故引發(fā)的一起損害賠償糾紛案在北京市朝陽(yáng)區(qū)人民法院開庭審理。滴滴公司法律顧問表示，滴滴公司僅是一個(gè)提供互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的平臺(tái)，滴滴公司在網(wǎng)上將用戶的用車需求提供給運(yùn)營(yíng)方，撮合兩方的交易，故不應(yīng)承擔(dān)任何責(zé)任。中國(guó)保監(jiān)會(huì)消費(fèi)者權(quán)益局也針對(duì)部分平臺(tái)的保險(xiǎn)政策發(fā)布了風(fēng)險(xiǎn)提示。

相關(guān)專家建議，未來，一方面要通過“互聯(lián)網(wǎng)+”對(duì)傳統(tǒng)出租車行業(yè)進(jìn)行改造，引入互聯(lián)網(wǎng)對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，也鼓勵(lì)傳統(tǒng)出租車通過互聯(lián)網(wǎng)來分配利益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);另一方面要科學(xué)規(guī)范專車管理，建立專車平臺(tái)、司機(jī)和乘客多元利益共享的科學(xué)分配機(jī)制。

改革過程中，管理公司、司機(jī)、消費(fèi)者的利益糾葛是一個(gè)繞不開的話題。“政府制定這些意見，最終要站在保護(hù)消費(fèi)者利益的角度。”北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院教授張維迎明確指出，消費(fèi)者的選擇是最重要的，要給他們自由的選擇，制定一個(gè)規(guī)則，更多的是應(yīng)該聽取消費(fèi)者的意見。

短期繁榮與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的利益之思

觀大局，才能察大勢(shì)。

這是一項(xiàng)既要注重當(dāng)前又要放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革。

今年年初，國(guó)內(nèi)一家大型租車公司宣布，將引入超過6萬(wàn)自有車輛進(jìn)軍網(wǎng)絡(luò)專車市場(chǎng)，并表示一年內(nèi)的投入將超過25億元，計(jì)劃發(fā)展5000萬(wàn)用戶。

然而，通過“燒錢補(bǔ)貼”創(chuàng)造出來的規(guī)模擴(kuò)張是短期繁榮還是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)態(tài)勢(shì)?

“廣州有10多個(gè)網(wǎng)約車平臺(tái)，車輛數(shù)量在3萬(wàn)多臺(tái)輛，如果網(wǎng)約車數(shù)量超過傳統(tǒng)出租車數(shù)量，可能會(huì)引發(fā)不穩(wěn)定因素。”廣州市副市長(zhǎng)周亞偉說。

在暨南大學(xué)劉文靜教授看來，如果立法帶來的后果是傳統(tǒng)出租汽車行業(yè)的全面被擠壓甚至崩潰，互聯(lián)網(wǎng)公司就有可能用同樣的方式擠垮絕大多數(shù)傳統(tǒng)行業(yè)，迅速形成新的壟斷，并最終掌握規(guī)則制定的實(shí)際權(quán)力。如果那一天真的來臨，政府是否有足夠的手段“適度”監(jiān)管?

“對(duì)于專車改革，我們應(yīng)多一些專業(yè)和理性。”長(zhǎng)期致力于城市規(guī)劃研究的廈門大學(xué)教授王慧指出，對(duì)于出租車和網(wǎng)約車的數(shù)量及價(jià)格，建議相關(guān)政府部門運(yùn)用智慧交通大數(shù)據(jù)，科學(xué)建構(gòu)交通模型，以此作為解決問題的決策依據(jù)，減少主觀和盲動(dòng)。城市交通發(fā)展戰(zhàn)略是公共交通優(yōu)先，低碳出行。因此，小汽車不管是私家車還是專車都不能成為城市交通主體，對(duì)它應(yīng)有適度的發(fā)展的定位。

“事實(shí)上，網(wǎng)約車的發(fā)展已經(jīng)歷了一段時(shí)間，該暴露的問題也暴露得差不多了。改革有了更多參考系，應(yīng)更多地在汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中朝前走。”廣州市客運(yùn)交通管理處處長(zhǎng)蘇奎說。網(wǎng)絡(luò)約租車必然走向有法可依、有法必依的道路，與巡游出租汽車構(gòu)成一個(gè)公平互利的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，回歸為社會(huì)提供個(gè)性化運(yùn)輸服務(wù)的良性軌道。

東南大學(xué)法學(xué)院副教授顧大松表示，共享經(jīng)濟(jì)的理念在大中城市普及，未來應(yīng)通過網(wǎng)約車和公共交通無(wú)縫對(duì)接，整合巡游、預(yù)約、互聯(lián)網(wǎng)巴士等一站式網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，改變居民機(jī)動(dòng)化出行的方式，改變擁車的理念。一是要評(píng)估中央和地方的關(guān)系，在附則里面留有地方性法規(guī)的空間。二是要處理好新法與舊法的關(guān)系。三是科學(xué)把握網(wǎng)約車和出租車巡游攬客的關(guān)系，推動(dòng)城市機(jī)動(dòng)化出行的變革。

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車在全世界都是一個(gè)新生事物。

在徐康明看來，兩個(gè)文件使“專車”獲得了合法身份，成為全球第一個(gè)全國(guó)性的專車監(jiān)管法規(guī)，實(shí)際為“專車”正了名，“專車”合法化就是最大的利好，也為市場(chǎng)的可持續(xù)發(fā)展提供了法律保障。

10月17日晚上11點(diǎn)，交通運(yùn)輸部運(yùn)輸司辦公室，出租汽車管理處處長(zhǎng)王繡春和五位同事緊張地忙碌著。她們連續(xù)第六個(gè)周末在辦公室度過。桌上，擺放著數(shù)百萬(wàn)字的出租車改革50余次座談會(huì)紀(jì)要，以及各地反饋上來的數(shù)百份意見。人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、行業(yè)協(xié)會(huì)代表、出租車企業(yè)、專車平臺(tái)企業(yè)、出租車駕駛員、專車駕駛員、乘客都參與了這場(chǎng)圍繞一項(xiàng)改革政策史無(wú)前例的大討論。

改革，從來沒有像今天這樣觸手可及，也從沒像今天這樣面臨如此復(fù)雜的利益糾葛。改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，如何使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，是一項(xiàng)新的考驗(yàn)。改革需要更加科學(xué)務(wù)實(shí)、包容開放，真正把老百姓的利益放在最前面，并最終求得最大公約數(shù)。(記者馮蕾李慧)